Was bedeutet ein „gerechter Übergang“ für Lateinamerika?

Das in den 1980er Jahren entwickelte Konzept wird nach und nach von Regierungen zur Bewältigung der Klimakrise übernommen

Fermin Koop 1. März 2023

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Arbeiter des chilenischen Staatskupferunternehmens CODELCO riefen im vergangenen Juni zu einem landesweiten Streik auf, nachdem die Regierung die Schließung einer Kupferschmelzanlage in Las Ventanas, Zentralchile, angekündigt hatte. Das Gebiet ist als eine der „Opferzonen“ Chiles bekannt – Gebiete in der Nähe umweltschädlicher oder verschmutzender Industrien (Bild: Claudio Abarca Sandoval / Alamy)

In Chile kündigte das staatliche Unternehmen CODELCO, der weltweit größte Kupferproduzent, letztes Jahr die Schließung von Ventanas an, einer Schmelzanlage in einer der am stärksten verschmutzten Gegenden des Landes: Quintero in der zentralen Region Valparaiso. Der Entscheidung, Ventanas zu schließen, folgte eine neue Episode der Luftverschmutzung, von der Hunderte Menschen betroffen waren und die die Schließung von Schulen erzwang. Chiles Präsident Gabriel Boric sagte, er sei „beschämt“ über das Ausmaß der Umweltzerstörung in der Region.

Als Reaktion auf die Ankündigung riefen die Arbeiter von Ventanas zum Streik auf und behaupteten, sie seien nicht zu der Schließung konsultiert worden, die ihrer Meinung nach zum Verlust lokaler Arbeitsplätze führen würde. Nach tagelangen Spannungen einigten sie sich schließlich darauf, die Proteste zu beenden, als sich die Regierung dazu verpflichtete, Arbeitnehmer zu unterstützen, die ihre Arbeitslosigkeit verlieren würden.

Was in Chile geschah, wiederholt sich in ganz Lateinamerika. Der Übergang zu einer nachhaltigen Wirtschaft mit geringen Treibhausgasemissionen zwingt umweltverschmutzende Industrien zu Veränderungen. Experten sagen jedoch, dass die Art und Weise, wie dies geschieht, ebenso wichtig ist wie die Geschwindigkeit, um zunehmende Ungleichheiten zu vermeiden.

Das Konzept eines „gerechten Übergangs“ wird von Gewerkschaften sowie Umwelt- und Sozialorganisationen als wichtiges Instrument gefördert, um sicherzustellen, dass der Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft auf eine für alle faire Weise erfolgt. Obwohl es das Konzept schon seit Jahrzehnten gibt, hat es in den letzten Jahren angesichts der Dringlichkeit der Klimakrise an Dynamik gewonnen.

„Das Konzept gewinnt an Dynamik“, sagt Javiera Lecourt, Advocacy-Koordinatorin des Projekts Just Transition in Lateinamerika. „Der Übergang ist nicht das Ziel, sondern der Weg. Es geht darum, Arbeitskulturen und tief verwurzelte Entwicklungsformen zu verändern. Das wird nicht über Nacht passieren. Es gibt Menschen, die [in der Bergbauindustrie arbeiten] und es nicht wissen.“ wie man etwas anderes macht.

Für die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) bedeutet ein gerechter Übergang, „die Wirtschaft auf eine Art und Weise zu umweltfreundlicher zu machen, die für alle Beteiligten so fair und inklusiv wie möglich ist, menschenwürdige Arbeitsmöglichkeiten zu schaffen und niemanden zurückzulassen.“ Während dies die allgemeine Idee widerspiegelt, variiert die Definition je nach Land und Sektor, wobei jeder seine eigene Sichtweise einbezieht.

Für den Gewerkschaftsbund TUCA, der 48 Arbeitnehmerorganisationen in 21 Ländern der Region vereint, bedeutet ein gerechter Übergang daher eine Änderung des Produktions- und Konsummodells. „Es muss eine grundsätzliche Diskussion stattfinden, an der sich die Arbeitnehmer beteiligen müssen“, sagen Sprecher der Organisation. „Beim gerechten Übergang geht es um die Schaffung eines neuen Wirtschaftsmodells.“

Gewerkschaften in den Vereinigten Staaten führten in den 1980er Jahren das Konzept des gerechten Übergangs ein. Zunächst handelte es sich lediglich um ein Programm zur Unterstützung von Arbeitnehmern, die aufgrund von Umweltschutzmaßnahmen ihren Arbeitsplatz verloren hatten. Im Laufe der Zeit bedeutete es jedoch etwas viel umfassenderes: einen schrittweisen Übergang zu nachhaltigen Arbeitsplätzen und einer nachhaltigen Wirtschaft mit dem Schwerpunkt darauf, niemanden zurückzulassen.

Als das Bewusstsein für die Klimakrise wuchs, begannen die Gewerkschaften, den gerechten Übergang mit Maßnahmen gegen den Klimawandel zu verknüpfen. Sie begannen, sich dafür einzusetzen, dass das Konzept in internationale UN-Abkommen aufgenommen wird, beispielsweise in das Pariser Abkommen von 2015, das die globale Erwärmung begrenzen soll.

Sie hatten einigen Erfolg. In seiner Präambel erkennt das Abkommen „die Notwendigkeit eines gerechten Übergangs der Arbeitskräfte und der Schaffung menschenwürdiger Arbeit und hochwertiger Arbeitsplätze im Einklang mit national festgelegten Entwicklungsprioritäten“ an. Darüber hinaus ist das Konzept eines gerechten Übergangs mit 14 der 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) verknüpft, einer Reihe von Zielen, die 2015 auf globaler Ebene verabschiedet wurden.

Es gibt kein einheitliches Rezept. Jeder Ort braucht spezifische Ansätze für seinen gerechten Übergang

Im selben Jahr erstellte die ILO nach Konsultationen mit Regierungen, Gewerkschaften und Unternehmen auch eine Reihe von Leitlinien für einen gerechten Übergang. Darin heißt es, dass der Übergang auf einem soliden gesellschaftlichen Konsens basieren sollte, der die Arbeitnehmerrechte respektiert und die Politik an die Realität jedes Landes und seiner Wirtschaft anpasst.

Auch Gemeinde- und Umweltorganisationen haben ihre eigenen Richtlinien erstellt. Beispielsweise fordert das Projekt „Just Transition in Latin America“ Regierungen und Unternehmen dazu auf, Arbeitnehmern Möglichkeiten zur Umschulung zu bieten, ihren Energieverbrauch zu diversifizieren, diejenigen zu entschädigen, die von den Veränderungen negativ betroffen sind, und umfassende Gespräche auf allen Ebenen zu führen Gesellschaft.

„Es gibt kein Patentrezept für einen gerechten Übergang“, sagt Catalina Gonda, Koordinatorin für Klimapolitik bei der argentinischen NGO Environment and Natural Resources Foundation (FARN). „Es gibt mehrere Prinzipienlisten, aber es ist ein Konzept, das an die örtlichen Gegebenheiten angepasst werden muss. Jeder Ort braucht spezifische Ansätze für seinen gerechten Übergang.“

Von allen Wirtschaftssektoren im Wandel ist der Energiesektor der größte Wandel. Energie ist für fast die Hälfte der Treibhausgasemissionen Lateinamerikas verantwortlich. Öl, Gas und Kohle werden in der Stromerzeugung, im Transportwesen und in der Industrie verwendet, was mit Umweltkosten verbunden ist.

Unter Energiewende versteht man die schrittweise Abkehr von fossilen Brennstoffen als Energiequelle und deren Ersetzung durch erneuerbare Energiequellen wie Wind und Sonne. Experten beschreiben es als eine bedeutende, aber notwendige Verschiebung, um einen weiteren Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur zu verhindern, die seit der industriellen Revolution bereits um mindestens 1,1 °C gestiegen ist.

Doch die Umstellung auf erneuerbare Energien darf nicht einfach so geschehen, sind sich Gemeinde- und Umweltorganisationen sowie Gewerkschaften einig. Deshalb fordern sie eine „gerechte Energiewende“. Dies bedeutet nicht nur die Entwicklung saubererer Energiequellen, sondern auch ein System, das gerechter und demokratischer ist und die Rechte von Arbeitnehmern und Gemeinschaften berücksichtigt.

„Der Energiesektor ist einer der Hauptverursacher von Umweltkonflikten sowie Menschen- und Landrechtsverletzungen“, behaupten Friends of the Earth, die Kampagnengruppe und TUCA in einem Bericht aus dem Jahr 2022. Zu diesem Zweck warnen sie davor, dass die gleichen Fehler, die bei fossilen Brennstoffen gemacht wurden, bei der Einführung erneuerbarer Energien in ganz Lateinamerika wiederholt werden sollten.

In Mexiko und Brasilien stießen Windparks auf Widerstand von ländlichen Gemeinden, in denen Projekte installiert wurden, die behaupten, sie seien nicht vorher konsultiert worden. In Ecuador hat die Nachfrage nach Balsaholz, einem der Hauptmaterialien für den Bau von Windturbinenblättern, den Druck auf die Wälder im Amazonasgebiet erhöht.

Gut gemanagte Übergänge zu ökologisch und sozial nachhaltigen Volkswirtschaften können die Schaffung von Arbeitsplätzen fördern, die Arbeitsplatzqualität verbessern und Ungleichheiten verringern, so die IAO. Lateinamerika hat während der Covid-19-Pandemie 26 Millionen Arbeitsplätze verloren. Dies wurde durch bereits bestehende Probleme wie den Mangel an stabilen Beschäftigungsverhältnissen und Ungleichheit verschärft.

Laut einem Bericht der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB) und der ILO könnte die Dekarbonisierung der Wirtschaft der Region 15 Millionen Nettoarbeitsplätze schaffen. Während durch die Umstellung auf erneuerbare Energien vor allem im Sektor der fossilen Brennstoffe 7,5 Millionen Arbeitsplätze verloren gehen würden, würden unter anderem in der Solar- und Windenergie, der Forstwirtschaft und dem Baugewerbe 22,5 Millionen Arbeitsplätze entstehen.

Viele der Arbeitnehmer, die ihren Arbeitsplatz verlieren würden, könnten ihre Fähigkeiten auf neue Branchen übertragen, argumentieren die Autoren des Berichts. Um dies zu erreichen, müssen Unternehmen und Regierungen jedoch Umschulungsprogramme umsetzen und Mechanismen zur Kompetenzentwicklung einrichten, um die Arbeitnehmer während des Übergangs zu unterstützen.

Dies ist besonders wichtig für lateinamerikanische Städte und Gemeinden, deren Wirtschaft stark von umweltschädlichen Industrien wie fossilen Brennstoffen abhängt, sagen Forscher des Stockholm Environment Institute (SEI) in Kolumbien. Die Diversifizierung der Wirtschaft erfordere Investitionen, technische Unterstützung und politisches Engagement, fügen sie hinzu.

In Argentinien beispielsweise sind Tausende Menschen auf der Suche nach Arbeit in der Ölindustrie nach Vaca Muerta ausgewandert. Die Wirtschaftstätigkeit in der westlichen Provinz Neuquén des Landes dreht sich um die geologische Formation, die einige der größten Schiefergasvorkommen der Welt beherbergt.

Jonatan Nuñez, Forscher am argentinischen Nationalen Rat für wissenschaftliche und technische Forschung (CONICET), argumentiert, dass die Beziehung zwischen im Zuge des Übergangs gewonnenen und verlorenen Arbeitsplätzen Fragen aufwirft. „Was in einem Sektor passiert, ist in einem anderen Sektor nicht immer dasselbe“, sagt er. „Und Arbeitsplätze entstehen und gehen nicht unbedingt am selben Ort verloren.“

Nuñez glaubt, dass Lateinamerika die Energiewende nutzen muss, um seinen Platz in der Welt neu zu definieren. Die Region verfügt über beträchtliche Mineralienreserven, die nachgefragt werden, da Länder von fossilen Brennstoffen Abstand nehmen, beispielsweise Lithium, das in Batterien für Elektroautos verwendet wird. Aber wenn Mineralien nur ins Ausland abgebaut und exportiert würden, sei das Potenzial zur Schaffung neuer Arbeitsplätze sehr begrenzt, sagt er, im Vergleich dazu, wenn die Mineralien stattdessen in lokalen Industrien verwendet würden.

Das Konzept eines gerechten Übergangs taucht allmählich in den politischen Dokumenten lateinamerikanischer Regierungen auf, sagt José Vega Araujo, wissenschaftlicher Mitarbeiter am SEI in Kolumbien. „Aber es ist noch ein langer Weg“, fügt er hinzu. „Jedes Land muss klar definieren, was es unter Übergang versteht, und es in konkrete Politiken integrieren.“

Laut einer im letzten Jahr veröffentlichten Analyse der Vereinten Nationen verweisen 65 (38 %) der 170 Länder weltweit, die ihre globalen Aktionspläne zum Klimawandel bereits aktualisiert haben, auf einen gerechten Übergang. In Lateinamerika umfasst die Liste Argentinien, Chile, Kolumbien, Costa Rica, Honduras, die Dominikanische Republik, Paraguay sowie Antigua und Barbuda.

In Chile hat die Boric-Regierung Ende letzten Jahres das Büro für einen sozioökologischen gerechten Übergang innerhalb des Umweltministeriums eingerichtet. Ziel sei es, Menschen, die in Gemeinden mit umweltschädlichen Industrien leben, zu ermutigen, sich mit dem Privatsektor und dem Staat zusammenzutun, um den Weg zu einer nachhaltigen Wirtschaft zu finden, erklärte das Ministerium in einer Erklärung.

Zu diesem Zweck arbeitet sie an Übergangsplänen für sogenannte Opferzonen, Städte oder Gemeinden, deren Lebensqualität und Umwelt durch industrielle Aktivitäten beeinträchtigt wurden. Der von zivilgesellschaftlichen Organisationen geschaffene Begriff bezieht sich auf die Auswirkungen nicht nur der Kohleindustrie, sondern unter anderem auch von Kupfer, Zement und Chemikalien.

Auf der Klimakonferenz COP27 im vergangenen November in Ägypten kündigte Kolumbien seinen Fahrplan für eine gerechte Energiewende an. Laut einem auf dem Gipfel vorgelegten Dokument wird die Regierung des Landes unter der Führung von Gustavo Petro versuchen, fossile Brennstoffe durch erneuerbare Energiequellen zu ersetzen, basierend auf den Grundsätzen „Gerechtigkeit, Gradualität und Beteiligung der Gemeinschaft“.

Als zweitgrößter Export des Landes ist Kohle das wichtigste Mineral der kolumbianischen Wirtschaft und sichert mehr als 130.000 Arbeitsplätze. Die Regierung hat dem Sektor versichert, dass diese nicht gefährdet sind, da der Übergang schrittweise erfolgen wird und der Tourismus- und Landwirtschaftssektor in der Lage sein wird, diejenigen aufzunehmen, die durch die Kohleindustrie arbeitslos geworden sind. Laut Petro hat Kolumbien noch ein Jahrzehnt an Exporten fossiler Brennstoffe vor sich.

Gewerkschaften sowie Sozial- und Umweltbewegungen in Lateinamerika erkennen an, dass der Übergang in den meisten Ländern der Region bereits stattfindet. Sie glauben jedoch, dass es noch Zeit gibt, die Vorgehensweise zu gestalten, und fordern Regierungen und Industrie auf, einen Dialog zu beginnen, um auf möglichst exklusive Weise eine gemeinsame Basis für den besten Weg nach vorne zu finden.

„Die Sanierung umweltverschmutzender Industrien im Interesse einer Energiewende muss nicht bedeuten, neue Ungleichheiten zu schaffen oder bereits bestehende zu vertiefen“, sagt Gonda. „Jeder braucht einen Platz am Tisch, um darüber zu diskutieren, was ein gerechter Übergang für ihn bedeutet, und dabei die spezifischen Bedürfnisse jedes Sektors zu berücksichtigen – von Gemeinden über Industrien bis hin zu Regierungen.“

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